【新闻背景】 自2007年8月以来，吉林省煤炭工业局大规模组织各层次领导干部公款出国旅游。两年多一共组织了9批51人公款出国旅游，其中有32人是违反规定、未经因公审批程序，办理了因私护照，巧立名目公款出国旅游的。（3月21日央视《焦点访谈》）

　　中央多次明令制止党政机关公款出国旅游，它何以在一些地方不时发生？媒体每次曝光地方官员挥金如土公款出国游时，都会说这些官员巧立名目、不择手段。可在我看来，其关键还在于这些官员总能找到他们需要的“手段”。

　　一种“手段”是所谓“集体决定”。据报道，从2007年至2009年上半年，吉林省煤炭工业局由局领导在局党组会上作出决定，在局内组织各层次领导干部公款出国，并指定几个领导分别带队。既然是集体决定，其行事自然就多了几分理直气壮，责任共同承担，利益也能实现均沾。而且，如此大规模“普惠”式公款出国游，也能最大限度地弥合内部不同意见。

　　再一种“手段”是路径变通。既然领导干部出国必须履行因公出国审批程序，很多官员就以私人护照出国。在中国这样一个熟人社会，总能从公安部门找到熟人，办下私人护照并不是什么难事。吉林省煤炭工业局出国游的官员中，很多人持因私护照公款出国，连局长赵全州也使用虚假身份，持因私护照出国，这就轻松绕过了组织部门的审批。

　　还有一种“手段”是部门规定。2009年年初，广州海事法院院长带队人均花费8万余元公款出国考察引起坊间议论纷纷，面对质疑，广州海事法院回应称：考察总费用“严格按照我院2008年度出访专项经费预算执行”，“没有超过预算”。可见，在行政预算不透明不公开的情形下，官员往往能为自己的行为找到合适理由。

　　单位集体决定在先，辅以具体操作时的路径变通，又有地方性规定做支撑，公款出国旅游在某些政府部门其实已变得很简单，甚至都不存在“不择手段”的情况。官员们堂而皇之地出国考察、调研、学习、交流，也就越发肆无忌惮了。至于说监督，至少在目前仍会遭遇或明或暗的抵制。令行不止的根源还在于缺乏必要的外部监督，仅依靠官员自查，终归很难形成严密有效的监管。

　　这些年来，公款出国、公车使用、公务接待等“三公”支出屡遭诟病，“不择手段”、“巧立名目”的事情次第发生，根源在于那些违法乱纪的官员拥有太多裁量权却缺乏有效的公众监督，如果不是纪检部门披露、网友揭露，大量的违规“三公”消费甚至都不可能见光。可以说，官员们游刃有余地“不择手段”背后，是难以言说的治理困境。